Braunmüller Lajos • 2025. február 25. 11:28
Alapvető strukturális változások előtt áll az Európai Unió Közös Agrárpolitikája, amely 2027 után gyökeresen új támogatási rendszert jelenthet a gazdálkodóknak. A részletek csak lassan formálódnak, de egyre erősebb az az álláspont, hogy a sokáig meghatározó területalapú támogatást részben vagy egészében maga mögött hagyná az EU büdzséjének jelentős részét kitevő KAP. Ha így lesz, az teljesen új elosztási rendszert jelentene, amely ellen Európa-szerte tiltakoznak gazdaszervezetek. Elemzésünkben áttekintjük azt, hogy milyen érvek mentén született meg a „területalapú”, hogyan lett a támogatások gerince és mi vezethet végül oda, hogy a termelők legfőbb bevételi forrása megszűnik – miközben egyelőre még csak találgatások vannak arról, hogy pontosan mi jöhet helyette.
A Közös Agrárpolitika bevezetése óta már eddig is jelentős változásokon ment át. Az egyik jelentős mérföldkő 1992-ben volt, amikor egy olyan agrárreformot vezettek be az akkori Európai Unióban, ami alapvetően megváltoztatta a támogatási rendszert. Az addigi árakhoz kötött támogatás után az árak helyett részben termeléshez, részben pedig a területhez kötötték a gazdáknak juttatott összegeket. Ekkor vezették be a területalapú támogatásokat.
A következő nagy lépés 2002-ben az az alapvető reform volt, amikor még tovább mentek és a területalapú támogatásokat tették meg a KAP legfontosabb elemének.
Mindkét nagy reformban közös vonás az, hogy egy külső kényszerítő tényező miatt vált elengedhetetlenné a rendszer átalakítása. 1992-ben ez a Világkereskedelmi Szervezethez, vagyis a WTO-hoz való csatlakozás, 2002-2003-ban pedig az EU nagyarányú bővítése, a közép-európai államok belépése miatt vált indokolttá a reform.
Idővel minden elavul?
A területalapú támogatások bevezetésének indoka az volt, hogy az addigi rendszer, a Közös Agrárpolitika klasszikus, a 60-as években bevezetett verziója túltermeléshez vezetett, drága volt, és az akkori Európai Gazdasági Közösséget olyan megoldhatatlan helyzet elé állította, hogy a belső árak folyamatosan magasak voltak a külső árakhoz képest.
Így a gazdák nem érzékelték a piac a jelzéseit, és ezért az újratermelődő, ráadásul bővítetten újratermelődő feleslegeket folyamatosan le kellett vezetni a világpiacon exporttámogatásokkal. Ez nagyon sok pénzbe került. A WTO-csatlakozás kapcsán világossá vált, hogy ennek véget kell vetni, akkor kezdték bevezetni egyrészt a termeléshez kötött, másrészt a területalapú támogatást.
A 2002-es, bővítést megelőző reform során pedig azért lett a területalapú támogatás még hangsúlyosabb, mert ezzel a mezőgazdaságot piacorientáltabbá lehet tenni.
A területalapú támogatás ugyanis nincs adott növénykultúrához kötve, tehát a gazda azt a növényt termeli, amiről úgy gondolja, hogy majd jó áron el tudja adni. Fontos szempont volt az is, hogy ez a támogatás egy viszonylag egyszerű formája. Persze sikerült ezt is túlbonyolítanunk, de ez még mindig sokkal egyszerűbb, mint bármely más rendszer. Megnézzük, hogy mekkora területen gazdálkodik valaki, hiszen fontos hangsúlyozni, hogy a gazdálkodó kapja a támogatást, nem pedig a tulajdonos.
Elvárások minden oldalról
A viták kapcsán fontos megérteni azt is, hogy az Európai Unió agrártámogatási rendszerének nehezen összeegyeztethető elvárásoknak kellene megfelelnie.
Talán nem túlzás azt állítani, hogy egyetlen gazdasági szektorral szemben sincsenek ennyire eltérő várakozások. Elvárás, hogy elkerülje a 80-as évek hibáit, hogy a mezőgazdaság piacorientáltabb legyen. A mezőgazdasági termékek piaca ugyanakkor globalizált, erősen költségorientált, vagyis a folyamatos költségek mellett a globalizált piac diktálja az árakat. Még mindig sok kisebb termelő van, akik mindannyian árelfogadó szerepben vannak. Ezek a szereplők adott esetben a felvevőpiactól földrajzilag távol vannak, tehát a kellő információknak sincsenek birtokában.
Ráadásul a gazdasági döntéseket is, fél vagy háromnegyed évvel azelőtt kell meghozniuk, mielőtt értékesítik a terményt. Augusztusban, szeptemberben ki kell alakítani a vetésszerkezetet, ami alapján az adott szezonban termel, miközben még fogalmuk sincs arról, hogy a következő nyáron milyenek lesznek a piaci viszonyok, legfőképp az árak.
Ezen felül a társadalom részéről teljesen érthető módon egyéb elvárások is jelentkeznek. A lakosság szeretne minél olcsóbban élelmiszerhez jutni, és mindezt egy fenntartható módon termelt gazdaságból megszerezni.
Mindez azt is jelenti, hogy mindazokat a technológiai vívmányokról, amelyek az elmúlt 70 évben a modern mezőgazdaságot jellemezték, a gazdáknak részben vagy egészében le kellene mondaniuk. Ahhoz, hogy fenntartható legyen a mezőgazdasági művelési gyakorlat, kétségkívül változtatni kell egy-két dolgon, ez ma már teljesen egyértelmű, ha más nem, akkor a klímaváltozás is egyértelművé tette.
De mindezen elvárások ismeretében, jelesül, hogy olcsón, de ugyanakkor fenntartható módon és mindemellett hatékonyan, teljes mértékben piacorientáltan, a piac konfliktusainak teljes mértékben kitéve termeljen a gazda, valóban nehezen lehet megfelelni az ágazatban.
Érvek és ellenérvek
Érdemes továbbá áttekinteni az érveket és ellenérveket: mi szólt a területalapú támogatás mellett és mi szól most ellene? A területalapú megközelítés kétségkívül meghatározóvá vált a Közös Agrárpolitikán belül. Nem kizárólagossá, hiszen főleg az állattenyésztési ágazatban, de például a cukorrépa-termesztésben van termeléshez kötött boríték, és ott van még a vidékfejlesztés is.
Maga a területalapú rendszer is jelentős korrekciókon esett át. Az egyik kritika szerint nem ösztönöz fenntarthatóságra, nincs eléggé összekapcsolva a klíma és környezetvédelemmel.
Ennek eredményeként jelenleg ma a területalapú támogatások 100 százaléka alapvető környezetvédelmi jogszabályok, követelmények betartásához vannak kötve. Ezen kívül a forrás 30 százaléka az Agrárökológiai Programon (AÖP) keresztül szintén kifejezetten környezetvédelmi, klímavédelmi többletkötelezettségekhez van hozzákötve.
A másik kritika szerint nem eléggé igazságos, vagyis az előnye, hogy egyszerű, egyben hátránya is, hiszen hektáronként azonos összegű támogatást lehet vele elérni.
Itt is történt egy korrekció, hiszen lehetővé tették az újraelosztó támogatás bevezetését a tagállamok számára, azaz a források egy részét a tagállam a kisebb területű gazdaságoknak juttathatja. Magyarország élt is ezzel a lehetőséggel, hiszen az első 10 hektár után egy emelt összegű támogatás jár, és egészen az első 150 hektárig hektáronként szintén emelt összegű támogatást kapnak a gazdák. Így a fajlagos támogatási összeg egy 10 hektáros gazdaság esetében elérte a 130 ezer forintot egy hektárra vetítve, míg például egy 500 hektáros gazdaságnál ez nincs 90 ezer forint. Ezen felül a fiatal gazdák is kapnak többlettámogatást.
Ismét fordulóponthoz érkezett az EU
Ha mindezekkel a korrekciókkal érettebbé vált a területalapú megközelítés, akkor felmerül a kérdés, hogy miért kell újbóli változtatás, azt követően, hogy igazán meghatározó elemévé vált a teljes rendszernek.
Ahogy az előző reformoknál láttunk egy külső kényszert, most könnyen lehet, hogy ez a külső indok, ami elindítja a nagyobb változást, Ukrajna csatlakozása lesz.
Már az első jelentősebb, a 2028 utáni helyzettel foglalkozó, egy at Európai Bizottsághoz erősen közel álló think tank 2023 szeptemberében megjelentetett egy anyagot, ami ezt vetíti előre. Ebben egyrészt rögzítették azt, hogy a jelenleg 157 millió hektárnyi területalapú támogatásra jogosult terület van Európában. Ukrajna csatlakozásával ez körülbelül 41 millió hektárral nőne.
Ha ez a csatlakozás megtörténne, akkor – a brüsszeli környezetvédelmi intézet szerin - Közös Agrárpolitika területalapú támogatása jelenlegi formában fenntarthatatlanná válna.
Nem csupán az ukrán termőföld hatalmas területe miatt, hanem a birtokszerkezet miatt is, hiszen ott nem ritka a több tízezer, de akár több százezer hektáros gazdaság sem. Valószínű, hogy ezeknek a területalapon való támogatása az európai közvélemény számára elfogadhatatlan lenne. Ez volt az első fontos dokumentum, ami a területalapú támogatások megszüntetéséről beszélt Ukrajnával összefüggésben.
A büdzsére is gondolni kell
A második, még mindig nem Európai Bizottság által készített, de már az Európai Bizottsághoz még egy fokkal közelebb lévő testület által kiadott anyag. Ez egy 2024 szeptemberében megjelent stratégiai párbeszéd. A stratégiai párbeszéd egy folyamat volt, amit még Ursula von der Leyen személyesen hívott életre 2023 szeptemberében. Ennek keretében egy 29 fős szakértő testületet kért fel a Közös Agrárpolitika jövőjének a megvizsgálására. Ennek a testületnek a vezetője egyébként az a német történészprofesszor lett, aki ugyanezzel a megbízással már a német kormánynak korábban dolgozott, vagyis a német agrárpolitika jövőjéről kellett egy szakértői anyagot készítenie.
Ebben ugyanarra a következtetésre jutott, mint később a stratégiai párbeszédben: a területalapú támogatásokat meg kell szüntetni.
Ezekben az anyagokban egyébként az ukránok csatlakozása mellett még egy, az agráriumon kívül álló szempont is szerepel: ez az Európai Unió költségvetése. Az EU büdzséjében egyre csökkenő arányt képviseli az agráriumra fordított kiadások összege, ez az utóbbi években már 25 százalék körül van, és folyamatosan csökkenő trendről beszélhetünk.
Jelenleg úgy tűnik, hogy ez sem elég, mert 2028 után az Európai Unió költségvetésének új feladatokat is figyelembe kell vennie. Egyrészt új költségvetési célok, például közös védelmi kiadások kerülnek bele ebbe a közös költségvetésbe, másrészt pedig el kell kezdeni visszafizetni a Covidot követően felvett hitelek a kamatait. Annyit tehát mindenképpen hozzá kell tennünk, hogy ez egy költségvetési kérdés is.
Csatlakozás – de mikor?
Felmerülhet persze a kérdés, hogy mennyire reális az, hogy Ukrajna csatlakozik az Európai Unióhoz mondjuk belátható időn belül. Erre még nincs kijelölt céldátum, de több jel is utal arra, hogy ez sokkal kevésbé a tényleges felkészültségen fog múlni, mintsem a politikai szándékokon. Azt elismeri minden dokumentum, hogy Ukrajna jelenleg nincs felkészülve, sőt vannak Ukrajnánál jóval felkészültebb tagjelölt országok is. Ennek ellenére ugyanezen dokumentumok azt is megemlítik, hogy geostratégiai, geopolitikai indokok alapján akár 2030-ig is egyes tagjelölt országokat, például Ukrajnát gyorsított eljárásban felveheti az Európai Unió. Tehát van egy forgatókönyv, ami alapján ugyan nincs hivatalos céldátum, nincsenek hivatalos nyilatkozatok, de tervben van, hogy 2030-ig több tagjelölt országot, akár Ukrajnát is felveszik az Európai Unióba.
Ráadásul annak ellenére, hogy a szomszédos ország még nincs felkészülve, arról beszélnek ezekben a - hangsúlyozottan szakértői - anyagokban, hogy Ukrajnának a Közös Agrárpolitikát már most el kell kezdeni implementálni annak érdekében, hogy a csatlakozásra felkészültek legyenek.
Vízió van, a pénz még kérdéses
Cristoph Hansen uniós agrárbiztos 2025. február 19-én mutatta be a 2027 utáni KAP-pal foglalkozó első hivatalos bizottsági dokumentumot. Aki már ismerte a korábbi, a mezőgazdaság jövőjéről szóló nem hivatalos brüsszeli anyagokat – az Európai Környezetpolitikai Intézet, vagy a Stratégiai Párbeszéd dokumentumait – annak nem sok újdonságot jelent a Vízió a mező- és élelmiszergazdaságról elnevezésű dokumentum.
A Vízió szerint a területalapú támogatásokat „igazságosabbá” kell tenni, azaz a jelenlegi rendszert át kell alakítani. A dokumentum számos más területen – az állatjóléttől kezdve a fenntarthatóságon át az élelmiszerek címkézéséig – fogalmaz meg egyelőre még sok esetben homályos javaslatokat.
Ami viszont egyértelműen hiányzik a Vízióból az a pénz. Érthető okokból: az unió 2027 utáni költségvetéséről szóló hivatalos javaslat várhatóan csak idén nyáron jelenik meg.
A Vízió bemutatását követő sajtótájékoztatón azonban a láthatóan felkészülten és fegyelmezetten válaszoló agrárbiztos egy ponton kizökkent szerepéből és elszólta magát. Amikor arról beszélt, hogy miért is kell az „igazságosság” jegyében hozzányúlni a területalapú támogatási rendszerhez, úgy fogalmazott, hogy a „korlátozott költségvetési források” miatt kell jobban koncentrálni a támogatásokat. Ez az elszólás nem biztat túl sok jóval a KAP jövőjét illetően.