Dr. Popp József

A KAP szerepe a közjavak előállításában

Az európai társadalom folyamatos urbanizációjával a vidéki térségek lakossága egyre inkább kisebbségbe kerül, tovább csökkentve politikai és választási befolyását. Ennek ellenére a vidéki társadalom felelőssége a földhasznosítás, az értékes természeti erőforrások (pl. víz, talaj és a biodiverzitás) megőrzése. Az élelmiszer azonban nemcsak árucikk, hanem annál jóval több. Az élelmiszerlánc – és így a gazdálkodók – számára komoly kihívást jelent az európai fogyasztók meggyőzése élelmiszertermékeik minőségéről, biztonságáról és sokszínűségéről.

A támogatások piactorzító hatása ma is jelentős, mert az első és a második pillér keretében nyújtott támogatások szintje tagországonként és gazdálkodónként is változik, ráadásul egyes tagországok még a gazdaságok korszerűsítését támogatják, míg mások a környezetgazdálkodási vagy a vidéki életminőség javítását célzó támogatásokat helyezik előtérbe. A hosszú távon nyújtott közvetlen támogatások ellenére a legnagyobb támogatást élvező ágazatok (gabona, szarvasmarha) nemzetközi versenyképessége folyamatosan romlott, ezzel párhuzamosan csökkent a többlettermelés is (a többlet levezetése komoly exporttámogatással is járt). Ugyanakkor a kevésbé szabályozott baromfi- és sertéságazat nemzetközi versenyképességének alakulása sokkal jobb képet mutat. A közvetlen támogatásokkal ellentétben a vidékfejlesztés kifizetései csak a mezőgazdasági terület egy részére vonatkozik, attól függően, hogy az egyes gazdaságok milyen vidékfejlesztési intézkedéseket választanak gazdaságuk részterületén. Ez természetesen attól függ, hogy az egyes intézkedések teljesítése kifizetődő-e a gazdaságok számára.

A KAP környezetvédelmi intézkedései jellemzően két általános célt szolgálnak: egyrészt elősegíti az olyan közjavak kínálatát, mint a biodiverzitás, ökoszisztéma szolgáltatások, tájmegőrzés, amelyek nagysága, összetétele és eloszlása pusztán piaci alapon nem egyezne meg a társadalmi elvárásokkal, másrészt csökkenti a természeti erőforrásokat érő negatív hatásokat, mint például víz- és légszennyezés, talaj termőképességének romlása. A modern gazdálkodási eljárásokkal összefüggő környezetszennyezés a piaci kudarc klasszikus példája. Az agrár-környezetgazdálkodási támogatások célja, hogy a gazdákat a környezetbarát gazdálkodásra ösztönözzék a kötelező előírásoknál szigorúbb környezetvédelmi feltételek teljesítésével (pl. biotermelés, extenzív állattartás, tájkép és biodiverzitás megőrzése, élőhelyek védelme). A gazdák a környezetkímélő művelési gyakorlat alkalmazásánál a többletköltségek vagy az elmaradt haszon kompenzációjaként kapnak támogatást. A gyakorlatban a célzott támogatások néhány (univerzális) intézkedésre korlátozódnak. A gazdákat általában az egyes környezetmenedzselési feladatok végrehajtásáért kompenzálják a konkrét méréssel ellenőrzött környezeti eredmények díjazása helyett, ráadásul a támogatások összege egységes, azaz nem igazodik az egyes gazdaságok tényleges költségeihez. A biodiverzitás fenntartásában és helyreállításában játszott fontos szerepe ellenére az agrár-környezetgazdálkodási programok ökológiai hatása alig kimutatható és ellentmondásos. A célzott támogatásokat a közönséges és a veszélyeztetett fajok változatossága alapján célszerű megkülönböztetni. A közönséges fajok száma ugyanis a gazdálkodási gyakorlat viszonylag egyszerű módosításaival növelhető, ezzel szemben a veszélyeztetett fajok megőrzése költségesebb intézkedéseket igényel.

A zöldítést vagy a termelés jövedelmezőségét preferálják a gazdák Magyarországon?

Az EU 2018. január 1-jén növényvédőszer-használati tilalmat vezetett be a zöldítés úgynevezett táblaszintű ökológiai jelentőségű területein (EFA). A szigorítás célja, hogy javítsa a zöldítés környezeti hatékonyságát és ezen belül maximalizálja az EFA-területek biodiverzitásra gyakorolt kedvező hatását. A zöldítés 2018. évi változása elsősorban a nitrogénmegkötő növények (elsősorban a szója, borsó, babfélék, lucerna, csillagfürt) termelését érinti a növényvédőszer-használati tilalom bevezetésével. Az EFA-ként (ökológiai fókuszterület) elszámolni kívánt nitrogénmegkötő növénnyel bevetett területeken, parlagon hagyott területeken, ökológiai jelentőségű másodvetésen és a mezőgazdasági termelés alatt álló erdőszélek mentén fekvő támogatható hektársávokon tilos növényvédő szert használni. Az EFA-ként elszámolni kívánt területen – a bejelentett szántóterület legalább 5%-ának megfelelő területen súlyozási tényezők figyelembe vételével – az ökológiai gazdálkodásban engedélyezett növényvédő szereket sem szabad használni. A tilalommal érintett időszakok parlagon hagyott területnél a pihentetés időtartama alatt (jan. 1.–aug. 31.), az ökológiai jelentőségű másodvetés esetében a vetéstől számított 60 nap, a nitrogénmegkötő növényeknél vetéstől a betakarításig és a termelés alatt álló erdőszélek mentén fekvő támogatható hektársávok esetében a termelt növénykultúra vetésétől betakarításáig. Végül a gazdálkodónak az egységes kérelemben nyilatkoznia kell, hogy az EFA-ként elszámolni kívánt területen használ-e növényvédő szert. A tiltás nem befolyásolja a SAPS és a termeléshez kötött fehérjenövény-támogatás feltételeit vagy összegét.

Az új szabályozás nem azt jelenti, hogy az eddig nitrogénmegkötő növényként vagy ökológiai jelentőségű másodvetés keverékében elfogadott növényfajokat (például a szója, borsó stb.) ne lehetne elszámolni ökológiai jelentőségű területként, ha a gazdák betartják a növényvédő szerek használatának tilalmát. Amennyiben a gazdálkodók nem vállalják a növényvédő szerek használatának szigorításából származó ter­mesztéstechnológiai változtatásokat, más típusú EFA-területtel is teljesíthetik kötelezettségüket. Így például a növényvédőszer-igényes kultúrák helyett extenzívebb kultúrát termeszt. Ilyen növényi kultúrák a szálas pillangósok vagy takarmánykeverékek, melyek termesztése megoldható a fenntartási időszakra vonatkozó növényvédőszer-tilalom mellett is. A mechanikai gyomszabályozás és helyes agrotechnika itt komoly szerepet kap (ez a parlagon hagyott földterületre és az ökológiai jelentőségű másodvetésre is vonatkozik).

A nitrogénmegkötő növények közül elsősorban a szója érdemel említést hazánkban. A szójatermesztést ösztönzi a termeléshez kötött támogatás (65–70 ezer Ft/ha) és a jövedelmezőség hektáronkénti 2,0–2,5 tonna terméshozamnál (termeléshez kötött támogatás mellett). 2014-ben a szója vetésterülete alig haladta meg a 40 ezer hektárt, majd emelkedett és csökkent a vetésterület, és 2017-ben közel 66 ezer hektáron vetettek szóját a gazdálkodók. A szója termelési önköltsége hektáronként 170–210 ezer Ft között mozog, vagyis hektáronként 2,0–2,5 tonna körül már jövedelmező a szója termesztése. Ehhez jön még a termeléshez kötött támogatás (2017-ben 67 ezer Ft/ha volt), ami a termelési költség egyharmadát fedezi. A támogatás feltétele a fémzárolt vetőmag használata, a gazdálkodási napló vezetése és a hektáronkénti egy tonna hozam igazolása, vagyis nem tekinthető szigorú előírásnak. De nem elhanyagolható tényező, hogy a szójatermesztők 0,7-es területszorzóval automatikusan megfelelnek az ökológiai célterület kritériumának.

2018-ban a termeléshez kötött támogatás összege meghaladhatja a hektáronkénti 70 ezer Ft-ot, mert a szója és borsó vetésterülete várhatóan 20%-kal csökken (a szója vetésterülete előreláthatólag nem éri el az 55 ezer hektárt). A termeléshez kötött támogatás összege fix, ezért az egy hektárra vetített kifizetés a szemes fehérje növények vetésterületének függvénye. 2017-ben a szóját 90%-ban elszámolták a gazdák a zöldítéshez. A zöldítés új szabályozásával a szója egy része kikerül a zöldítésből, helyét másodvetésű zöldítő keverékek veszik át. Ugyanakkor figyelembe kell venni azt is, hogy a szója zöldítési területi szorzószáma (súlyozási tényező) 0,7, a zöldítő keverék esetében pedig 0,3. Ez azt jelenti, hogy zöldítési szempontból egy hektár szóját 2,3 hektár zöldítő másodvetésű keverék helyettesít. A zöldítés feltételrendszerének szigorítása és a termeléshez kötött támogatás megkérdőjelezhető fennmaradása (2020 után) a jövedelmezőség szerepét erősíti a jövőben.

A KAP kilátásai

Az EU-nak a KAP keretében indokolt azokat a területeket támogatni, amelyek a legnagyobb hasznosságot biztosítják. Ide tartozik a gazdák megfelelő ösztönzése a társadalom által igényelt közjavak előállítására, különösen a környezetvédelem terén. Ez magában foglalja az éghajlatváltozás elleni harcot, a biodiverzitás megőrzését és a vízgazdálkodást (a szennyezés, a vízhiány és az áradások megelőzése).

Fontos feladat az ökoszisztéma által nyújtott javak és szolgáltatások gazdasági értékének és költségének bemutatása. Az „ökoszisztéma-szolgáltatásokat” is célszerű figyelembe venni az erőforrás-gazdálkodással kapcsolatos döntéseknél, annak ellenére, hogy e szolgáltatások szintjének és értékének meghatározása nehéz feladat. Ugyanakkor még mindig hiányzik a közjavak szolgáltatásának térben kifejezett értéke, amely információkat nyújthatna a földhasználatról és gazdálkodási döntésekről. Az emberek beszűkült tér- és időbelisége is a természeti erőforrások pusztításához vezet. Az ember térben és időben kiterjedten él és gondolkodik. A tér távlatai azt jelentik, hogy nemcsak arra a helyre korlátozódik a felelősség, ahol élünk, hanem tágabb értelemben kell figyelembe vennünk a tér fogalmát. Az időbeliséget pedig az utódok felé mutatott magatartáson, az ő jövőjük megőrzésén keresztül érthetjük meg. Ha az emberek úgy élnek, hogy életük nyoma (ökolábnyom) elég teret hagy leszármazottainak (időbeli távlat), valamint másoknak (térbeli távlat), akkor tágabban szemlélik a világot. Az ökoszisztéma-szolgáltatások térben való számszerűsítése és optimalizációjának (tradeoff) elemzése hozzájárulhat a természeti erőforrás-felhasználás hatékonyságának növeléséhez. A biodiverzitást növelő földhasználati intézkedések is térbeli különbségeknek vannak kitéve, így a költséghatékonyság is térfüggő, heterogén kifizetéseket feltételez. A költséghatékonyság szempontjait szolgálja, ha a pénzügyi kompenzációt inkább az eredmények és nem az intézkedések alapján fizetjük.

A környezetvédelmi szolgáltatások előállításához piacokat kell teremteni a közkiadások minimalizálása érdekében. A gazdák általában a legnagyobb nyereséggel kecsegtető termékeket állítják elő. Mivel a környezetvédelmi szolgáltatásoknak általában nincs piaca, így alacsony vagy egyáltalán nincs értéke a mezőgazdasági termelő földhasználati vagy termelési döntéseinél. Ennek eredménye a környezetvédelmi szolgáltatások alultermelése. A környezetvédelmi szolgáltatások piaca nem jön létre természetes módon, mert a szolgáltatások nem rendelkeznek tulajdonjogi jellemzőkkel. Ebből következik, ha egyszer előállítják azokat, a fogyasztók nem fizetnek értük. A legtöbb fogyasztó nem hajlandó fizetni olyan javakért, amelyeket ingyen megszerezhet, ezért a piacok sem jönnek létre. Feltehetjük a kérdést, hogy a közkiadásokon kívül van-e más megoldás a környezetvédelmi szolgáltatások előállításához? A kormányok központi szerepet játszanak a piacok létrehozásában. Például az emisszió korlátozásáról és kereskedelméről szóló programok a környezetvédelmi szolgáltatással kapcsolatos piaci javakat hoznak létre. A vízminőségi program esetében az ivóvízbázissal rendelkező vízgyűjtő területeken korlátozzák a szabályozás alá tartozó vállalkozások összes szennyezőanyag-kibocsátását. Ez azt jelenti, hogy a vállalatok számára kiosztott kvótával megszabják az engedélyezett szennyezőanyag-kibocsátást. A szabályozott vállalatok az EU kibocsátás-kereskedelmi rendszerében az érvényes uniós kibocsátási kvóta (European Union Allowanced: EUA) mellett a Kiotóban elfogadott hitelesített önkéntes kibocsátás-csökkentési egységekkel (pl. Certified Emission Reduction: CER) is teljesíthetik vállalásukat (ez utóbbi olcsóbb a piacon). Továbbá hitelesített önkéntes kibocsátás-csökkentési egységekkel kereskedik például a Chicago Climate Exchange mellett számos egyéb emisszió-kereskedelmi tőzsde is. Ezek a lehetőségek környezetbarát termelésre ösztönöznek, mert az emisszió (szén-dioxid vagy nitrogén) csökkentésére vonatkozó kvóták adásvétel tárgyát képezik a piacon. A nettó veszteség elkerülése céljából egyes uniós régiókban az ingatlanfejlesztőktől megkövetelik a kieső vizes élőhelyek pótlását, ami keresletet teremt ilyen célú kvótákra (vizes élőhely pótlását célzó kvóta), amelyek új vizes élőhelyek létesítésével keletkeznek (az EU-ban és az USA-ban is gyakorlat). A környezetvédelmi szolgáltatás iránti kereslet megteremtése azonban még nem garantálja e szolgáltatások piacának kialakulását. Számos akadály befolyásolja a mezőgazdasági termelők azon képességét, hogy a környezetvédelmi szolgáltatások piaci szereplőivé váljanak (például magas tranzakciós költség, gazda nem garantálja a szolgáltatások teljesítését stb.).

A cikk szerzője: Dr. Popp József