Semmilyen kockázatot nem vállal be a kormány annak érdekében, hogy Magyarország új agrártámogatási formára térjen át a 2014-2020 közötti Közös Agrárpolitikában (KAP). Bár még az idei országgyűlési választások sem zajlottak le, az ügy a következő, 2018-as referendum szempontjából is jelentőséggel bír. Ésszerű módon ugyanis legkorábban éppen 2018-tól lehetett volna átállni, de így is fennállt a veszélye annak, hogy a váltás megrázkódtatást okoz az állami adminisztrációs rendszerben, a hazai gazdák egy részénél pedig csalódáshoz vezet. Ezért Magyarországon a hétéves új KAP teljes ideje alatt megmarad az eddigi egységes területalapú támogatási rendszer (SAPS), de fenntartásával az állattenyésztők rosszabbul járnak, mintha az új, alaptámogatási rendszernek (BPS) nevezett formára tértünk volna át.
Magyarország egyáltalán nem vezeti be az alaptámogatási rendszernek nevezett, új pénzelosztási szisztémát a 2014-2020 közötti új KAP egyes pillérét jelentő közvetlen kifizetéseknél. Ezeken belül azok a források képviselik a legnagyobb összeget, amelyeket Magyarországon területalapú támogatásoknak hívunk. A SAPS az a rendszer, amellyel az unióból jövő területalapú támogatásokat a földhasználóknak kifizetik. A BPS-sel nálunk az eddig alkalmazott SAPS-ot lehetett volna felváltani, mégpedig 2015-től vagy 2018-tól.
Szakértők a szükséges felkészülési idő miatt korábban úgy vélték, Magyarországon a váltáshoz leghamarabb a 2018-as dátum jöhetett volna szóba. Közelmúltbeli döntésével viszont a kormány végül is amellett foglalt állást, hogy ezt az időpontot sem vállalja be. Így a SAPS Magyarországon jelen állás szerint végig megmarad a 2014-2020 közötti új uniós költségvetési időszakban. Azt pedig, hogy utána mi jön, ma senki sem tudja.
Uniós szinten a BPS bevezetése melletti egyik döntő érv az volt, hogy ezzel egységessé válhatott volna a kifizetési metódus a tagországok között. A tagállamok nagyobb része ugyanis ma nem a SAPS-ot, hanem az úgynevezett egységes gazdaságtámogatási rendszert (SPS) alkalmazza, amely más szemléletű támogatáselosztást valósít meg a SAPS-hoz képest.
Abban a két rendszer megegyezik, hogy elválasztja az uniós támogatásokat a konkrét termeléstől. A második világháború utáni évtizedekben ugyanis a közösségi agrárpolitika elsődleges célja a termelés növelése volt, ezért a kifizetéseket a mezőgazdasági termékek előállításához kötötték. Így a fő ösztönző tényező nem a piac volt, hanem a kvótákba ágyazott támogatás, amely merev termelési szerkezetet konzervált.
Mára viszont megváltozott a helyzet, és a sokszor túltermeléssel küzdő unió inkább a jövedelemtámogatás-jellegű kifizetésekre helyezi a hangsúlyt a termelés tételes ösztönzése helyett, amellyel a piaci és a hatékonysági kérdéseket is jobban előtérbe tolja. A SAPS-ban a támogatásokat az egyszerűség kedvéért hektárra vetített "átalányösszegként" osztják ki a földet használó mezőgazdasági szereplők között. Az SPS ennél tovább megy, és bár a kifizetések alapjául a termőföldet ez is megtartja, úgynevezett támogatási jogosultságokat képez. Ezeket - a gazdálkodók egyéb uniós támogatásaival együtt - több modell és referenciaszámítás szerint "mezőgazdasági üzemszinten" határozzák meg, vagyis az uniós kifizetéseket nem csak a termeléstől, hanem a földtől is elválasztják. A jogosultságok pedig vagyoni értékű jognak minősülnek és forgalomképessé válnak, bár lehívásukhoz szükség van arra, hogy egy-egy gazdálkodó a birtokában lévő vagy megszerzett "támogatáscsomaggal" arányos földterületet műveljen.
A BPS alapvetően az SPS filozófiáját követné, hiszen szintén elválasztaná a támogatásokat a termőföldtől, a jogosultságokat üzemszinten határozná meg és azokat vagyonértékű, forgalmazható jogokká alakítaná át. A lényeges változás ott következne be, hogy a közvetlen kifizetések teljes kasszáját más elven osztaná el.
Első fontos lépésként úgynevezett hektáronkénti alaptámogatást vezetne be, amely kisebb lenne a SPS-es támogatásjogosultságok kiszámításához szolgáló, eddigi hektáronkénti összegnél, illetve a mi esetünkben a SAPS-ban meghatározott hektáronkénti átalányösszegnél. Ez pedig azért következne be, mert a gazdálkodók az uniós pénzek jelentős részét más támogatási formákkal kaphatnák meg.
Magyarország esetében például a teljes éves kifizethető forrásmennyiség a BPS-ben nem csökkenne, de a felosztás módja drasztikusan megváltozna. Az alaptámogatásra minden földhasználó igényt tarthatna, de a többi forráshoz már más - sokszor többletkötelezettséggel járó - jogcímekkel juthatna hozzá. Így az uniós támogatások jelentős részét a BPS-ben nem feltétlenül azok kapnák meg, akik a SAPS-ban most hozzáférhetnek.
Nyilvánvalóan a BPS komoly csalódást okozna azon gazdálkodók körében, akik összességében kevesebb támogatást vehetnének igénybe a SAPS-hoz képest. Ez pedig a 2018-as választási évben jelentős politikai kockázatot hordozna a mostani parlamenti többség számára, amely az idei referendumon is jó eséllyel pályázik a győzelemre.
A politikai szempontok mellett a SAPS megtartásához az is hozzájárulhatott, hogy a BPS működtetése jóval nagyobb államigazgatási-közigazgatási adminisztrációs feladatokkal járna. Ugyanakkor aggodalmak fogalmazódtak meg azzal kapcsolatban, hogy a kifizetési rendszert működtető Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (MVH) 2018-ra képes lenne-e megfelelni a fokozott elvárásoknak. A kormányzati óvatosságot az is táplálhatta, hogy az MVH tavaly keveredett története legnagyobb botrányába, éppen a SAPS-támogatásokhoz kötődő, leleplezett visszaélések miatt, amelyek komoly támogatás-kifizetési nehézségekhez vezettek. Ezért logikusnak tűnhetett, hogy a legegyszerűbb SAPS-nál maradjunk az esetleges további bonyodalmakkal járó BPS választása helyett.
Csakhogy a SAPS melletti vokssal a kormány azt is egyértelműsítette, hogy jelentős pénzeket von el az állattenyésztőktől, akiket viszont retorikai szinten folyamatos támogatásáról biztosít. A BPS bevezetésével ugyanis az állattartók jártak volna a legjobban, mivel őket eddig a túlságosan "területközpontú" SAPS elhanyagolta.
Bár az unió alapvetően arra törekszik, hogy a termelést a támogatásoktól elválassza, néhány esetben kivételt tesz, és ide tartozik az állattenyésztés is. Ennek oka, hogy termeléshez kötött módon olyan, "érzékenynek" nevezett ágazatok is forrásokhoz juthatnak, amelyek egyébként támogatásokat nem kapnának. Itt a tejtermelőkre, a szarvasmarha-tenyésztőkre, illetve a juh- és kecsketartókra kell gondolni, mert a "puha ágazatokként" kezelt sertés- és baromfitermelés a SAPS-ban nem férhet közvetlen támogatásokhoz, és ez így lenne a BPS-ben is.
Az eddigi SAPS-ban Magyarország az úgynevezett 68. cikkely szerint a közvetlen kifizetések évi 10 százalékát csoportosíthatta át más - elsősorban állattenyésztési és szerkezetátalakítási - célokra, amelyből 3,5 százalékot termeléshez kötötten fizethetett ki (saját döntés szerint szinte teljes egészében a tejtermelőknek). A 2014-2020 közötti KAP-ban a 3,5 százalékos részarány 13 százalékra bővül, amely további 2 százalékkal bővíthető, ha a tagországok - például a szójatermelésben - fehérjeprogramokat valósítanak meg.
A gond ott kezdődik, hogy a 13 plusz 2 százalékra több más termékpálya - így például a zöldség-gyümölcs ágazat - is bejelentkezik. Ezen kívül állattenyésztési szempontból az is rossz hír, hogy 2014-2020 között fokozatosan le kell építeni az unióból jövő források kiegészítéseként nyújtott nemzeti támogatásokat (top up), amelyeket a tavaly zárult KAP még engedélyezett az állattenyésztők számára is az uniós pénzek 10 százalékos átcsoportosításán túl.
Ha úgy döntöttünk volna, hogy 2018-tól a BPS-t választjuk, már 2015-től lehetőségünk nyílhatott volna arra, hogy a 13 plusz 2 százalékos termeléshez kötött támogatás mellett a közvetlen kifizetések további 20 százalékát használjuk fel ilyen célokra. Így elvileg az is elképzelhető lett volna, hogy a teljes közvetlen támogatási keret 35 százalékát az érzékeny szektorokra - köztük az állattenyésztésre - fordítsuk.
Ez állattenyésztési szempontból azért lett volna jó, mert így egyáltalán támogatási bázist tudtunk volna teremteni ahhoz, hogy az állattartók a későbbi uniós rendszerekben megfelelő forrásokat kaphassanak, illetve e támogatásokat hosszabb távon is "továbbvihessük". Az eddigi területközpontú SAPS miatt ugyanis ilyen bázisképzésre nem nagyon volt esélyünk. Ezért nem merülhetett fel a BPS korai, 2015-ös alkalmazása sem, mivel itt is állattenyésztési bázisgondok merültek volna fel. Azzal viszont, hogy a SAPS-ot a 2014-2020 közötti teljes uniós ciklusban megtartjuk és a BPS-re egyáltalán nem térünk át, az új KAP-ból kiaknázható állattartási támogatási lehetőségek jelentős részét kihasználatlanul hagyjuk.
Más oldalról a 13 plusz 2 százalékos átcsoportosítási lehetőség azt is jelzi, hogy hiába döntöttünk a SAPS fenntartása mellett, ez a kifizetési rendszer már nem lesz ugyanaz, mint amilyen "lebutított formájában" 2007-2013 között volt. Brüsszel ugyanis egyrészt kötelező átcsoportosításokat ír elő a közvetlen kifizetéseken belül, más jogcímeknél pedig - mint a termeléshez kötött támogatásoknál is - a tagországokra bízza, élnek-e átrendezési lehetőséggel. Minden átcsoportosítás azzal jár, hogy a hektáronként kifizethető, biztos forrásként felvehető SAPS-összeg csökken. E szabályozás tehát a BPS-hez hasonló alaptámogatási irányba vezet anélkül, hogy a támogatási jogosultságok és vagyonértékű jogok rendszerét be kellene vezetni.
A 2014-2020 közötti KAP-ban a területalapú támogatások és a termeléshez kötött támogatások mellett az úgynevezett "zöldítés", a redisztribúció, a fiatal gazdák támogatása, a kisgazdaságok egyszerűsített támogatása, a kedvezőtlen adottságú térségek támogatása és az úgynevezett nemzeti tartalék képzése tartozik a közvetlen kifizetések közé. E jogcímek közül a legnagyobb átcsoportosítási részaránnyal a zöldítés és a redisztribúció bír.
Zöldítésen az ökológiai területekre, a gyepekre és a diverzifikációra vonatkozó szabályokat kell érteni, amelyek betartatására a közvetlen kifizetéseken belül kötelezően 30 százalékot kell elkülöníteni 2015-től. A redisztribúció pedig olyan átalány többlettámogatást takar, amelyet egy-egy gazdaság számára maximum 30 hektárig lehet fizetni. Bár idetartozik a nagyobb gazdaságok területének "első harminc" hektárja is, e támogatási forma nyilvánvalóan a kisgazdaságoknak kedvez a nagyobbak rovására. Redisztribúcióra a közvetlen kifizetések maximum 30 százalékát lehet fordítani, ha a tagországok saját hatáskörben így döntenek.
A kormány ugyanakkor a SAPS fenntartása mellett a közelmúltban arról is határozott, hogy nem él a redisztribúció lehetőségével. A sokáig retteget zöldítésről pedig már korábban kiderült, hogy annak feltételeit szinte minden hazai gazdálkodó teljesíteni tudja, mivel a brüsszeli elvárások időközben jelentősen felpuhultak.
A SAPS meghagyása végeredményben tehát azt jelenti, hogy a támogatások újraosztását így lehetetett a legkisebb változtatással megúszni az új KAP szabályozási körülményei között. Ebből pedig egyenesen következik, hogy az egy hektárra jutó, eddigi SAPS-pénzek ily módon csökkennek a legkevésbé a 2014-2020 közötti új ciklusban.
Czerván György, a Vidékfejlesztési Minisztérium (VM) államtitkára szerint a gazdálkodók tavaly hektáronként ténylegesen 230 euró területalapú támogatáshoz jutottak, míg ez az összeg a szabályozási szempontból átmenetinek tekintett idei évben 227 euró, 2015-től pedig 214 euró lesz. Magyarország egyébként 2014-2020-ban évi 1,275 milliárd euró éves közvetlen kifizetést használhat fel, és ez az összeg nagyjából megegyezik a tavalyi kerettel, amely az előző KAP-ciklus utolsó éve volt. Ez azt is jelenti, hogy az új KAP-ban az éves teljes magyar támogatásmennyiség nem növekszik 2013-hoz képest.
Egyes számítások szerint az 1,275 milliárd eurós éves közvetlen kifizetésből Magyarország mintegy egymilliárdot fordít majd SAPS-támogatásokra, a fennmaradó összeget pedig a fentebb említett egyes átcsoportosítási célokra (elsősorban a fiatal gazdákra, a kisgazdaságok egyszerűsített támogatására és a termeléshez kötött kifizetésekre) költi. Ebből is látszik, hogy a büdzsé átrendezése érdemben nem faragja le a SAPS-pénzeket, amelyek éves forintösszegét a forint/euró árfolyam változása sokkal jobban befolyásolhatja majd. A tavalyi rekordárfolyam mellett a gazdálkodók összesen 340 milliárd forint SAPS-támogatást vehettek fel mintegy 5 millió hektárra.
