1962 óta a Közös Agrárpolitika (KAP) eredményesen tölti be az eredeti célját: azt, hogy jövedelemtámogatást nyújtson a mezőgazdasági termelőknek és ezáltal az európai lakosoknak jó minőségű, biztonságos és megfizethető élelmiszert biztosítson. Létrejötte óta a KAP már számos változáson esett át, de továbbra is cél annak biztosítása, hogy a mezőgazdasági termelők képesek legyenek a változó kihívásokhoz (pl. éghajlatváltozás, áringadozás, politikai és gazdasági bizonytalanságok) igazodni és egy fenntartható mezőgazdaság és ehhez igazodó szakpolitika alakuljon ki.

Továbbra is meghatározó cél, hogy a KAP biztosítsa a gazdálkodók jövedelmét és megélhetését. Eközben a környezet- és éghajlatvédelmi célok elérését is elő kell segíteni. A jövőben is fontos lesz, hogy a mezőgazdasági termelők használják az innovatív és digitális megoldásokat, elősegítsék a fenntartható mezőgazdasági termelés keretfeltételeinek létrehozását, valamint a vidéki térségek fejlesztését. Ez utóbbi kiemelt cél, hiszen az EU lakosságának több mint 50%-a vidéki területen él.

Nehezíti a célok megvalósulását viszont, hogy csökken a következő, 2021 és 2027 közötti időszakra szóló uniós költségvetés, a többéves pénzügyi keret. A Bizottság javaslata szerint 2018-as árakon kifejezve csak 365 milliárd eurót szánnának a KAP kiadásaira. Ezzel az agrárpolitika átlagosan 28,5%-os arányban részesedne a következő többéves költségvetéséből. Az összegből a közvetlen kifizetésekre 265,2 milliárd eurót terveznek fordítani, piactámogató intézkedésekre (EMGA) 20 milliárd eurót, míg vidékfejlesztésre (EMVA) 78,8 milliárd euró jutna. A 27 tagállam esetében a teljes KAP fejezete folyóáron 4 százalékkal csökkenne a jelenlegi időszaki értékhez képest. Az EMGA forrásai 0,3 százalékkal, az EMVA forrásai 15,2 százalékkal lennének kevesebbek folyóáron számolva.

Főbb elvek és működési keretek

A KAP eredeti céljain túl a következő tervezési időszakra kilenc, uniós szintű specifikus KAP-cél lehatárolására került sor. Ezek az alábbiak:

• az életképes gazdálkodói jövedelmek és az ellenállóképesség támogatása;
• a versenyképesség növelése és a piacorientáltság növelése;
• a gazdák helyzetének javítása az élelmiszerláncban;
• hozzájárulás az éghajlatváltozás hatásainak csökkentéséhez és az ahhoz történő alkalmazkodáshoz;
• a fenntartható fejlődés és a természeti erőforrások hatékony kezelésének előmozdítása;
• a biológiai sokféleség, a természetes élőhelyek és tájkép megóvása;
• az ágazat új gazdák számára történő vonzóvá tétele a vidéki területeken;
• a foglalkoztatottság, a növekedés, a társadalmi integráció és a helyi fejlesztések elősegítése a vidéki területeken;
• az élelmiszerekkel és az egészséggel kapcsolatos társadalmi elvárások kezelésének javítása.

A célok mentén – a Bizottsági javaslat alapján – a tagállamok a jelenleginél jóval nagyobb mozgástérrel rendelkeznének a nemzeti támogatáspolitikák kialakítása során. Ez elvileg lehetővé tenné a helyi adottságok és igények nagyobb mértékű figyelembevételét, ugyanakkor jelentősebb terhet jelentene a tagállamok végrehajtó apparátusa számára a nemzeti programok működtetése és ellenőrzése. Az új koncepcionális megoldás keretében a Bizottság egy úgynevezett Stratégiai Terv elkészítését várja a tagállamoktól, mely az I. pillér (közvetlen támogatások és piaci intézkedések) és a II. pillér (vidékfejlesztés) működésére egyaránt kiterjedne, azt egységes célrendszer mentén integrálná. Ez a terv lenne hivatott rögzíteni a tagállami koncepció alapjait, hiszen a stratégiai tervben az egyes tagállamok felvázolnák, hogyan kívánják a nemzeti igényekre szabva megvalósítani a KAP célkitűzéseit. Ezen túl stratégiát alakítanak ki és ismertetik, hogy a két pillérhez tartozó tervezett intézkedések miként fognak hozzájárulni e célok eléréséhez. A nemzeti tervek irányszámokat és eredménymutatókat (indikátorokat) is tartalmaznának, melyek mentén a tagállamok képesek mérni a fejlődést, a Bizottság pedig ellenőrizni a vállalások megvalósulását. A stratégiai terveket egyébként a Bizottságnak jóvá kell hagynia annak érdekében, hogy a nemzeti tervek összhangban legyenek az uniós szintű célokkal és a közös agrárpolitikával, valamint ne veszélyeztessék az EU egységes piacát. A Bizottság arra is ügyelni kíván, hogy a nemzeti programok ne terheljék túl a termelőket és végrehajtó szerveket. Ezzel együtt a tervezet kitért arra is, hogy a célok elérése és az indikátorok teljesülése ösztönzőket vonhat maga után, míg az alulteljesítés intézkedéseket és szankciókat eredményezhet.

Mindez azonban egyszerűbb és eredményorientáltabb működést feltételez. A Bizottság szerint hatékony irányítási rendszerekre van szükség, melyek esetében felértékelődnek az új technológiák (pl. digitális eszközök, térinformatika, műholdak) nyújtotta előnyök, ezen megoldások használata (pl. a távérzékelés fejlődése révén csökkenthető a helyszíni ellenőrzések száma) érdemi adminisztrációs előnnyel járhat. Annak érdekében, hogy a termelők is minél eredményesebben tudjanak hozzájárulni az országspecifikus célok és vállalások teljesüléséhez fokozni kell majd a nemzeti szaktanácsadási rendszerek hatékonyságát is.

Közvetlen támogatások

A közvetlen támogatások esetében a Bizottság jelenlegi rendszeréhez némileg hasonlóan, de mégis új koncepció mentén képzeli el a működés rendszerét. Ennek keretében bevezetendő intézkedések csak részben hasonlítanak a jelenlegi jogcímekhez. A javaslat megkülönbözteti a termeléstől független és a termeléshez kötött intézkedéseket:

Termeléstől független támogatások

Fenntarthatósági alap jövedelemtámogatás (Basic Income Support for Sustainability) A jogcím termeléstől elválasztottan, éves alapon, támogatható hektáronként kerülne kifizetésre. Az intézkedés célja a megfelelő jövedelemszint biztosítása. Az igénybevétel előfeltételeként fokozott környezeti és éghajlatvédelmi követelmények teljesítését várnák el. Ennek keretében kötelezően be kellene tartani a Nitrát Direktíva, a Víz Keretirányelv és a NATURA 2000 előírásait, illetve egyéb, az unió szintjén előirányzott gyakorlatot kellene minden termelőnek kötelezően megvalósítani. Ennek a gyakorlatnak a bevezetése együtt járna a jelenlegi zöldítési rendszer technikai megszűntetésével, viszont a zöldítés keretében megcélzott küldetés továbbra is fennmaradna.

Kiegészítő jövedelemtámogatás (Complementary redistributive income support) Az intézkedés célja, hogy a támogatások egy részét a nagy gazdaságoktól a kis- és közepes gazdaságok irányába lehessen átcsoportosítani. Ennek érdekében a tagállamoknak kiegészítő redisztributív jövedelemtámogatást kell nyújtaniuk. A jogcím termeléstől elválasztottan, éves alapon, támogatható hektáronként azoknak a gazdáknak járna, akik jogosultak az alaptámogatásra. A támogatási feltételeket (pl. hektáronkénti támogatás összegének vagy támogatható maximális hektárszám nagyságának mértékét) a tagállamok határoznák meg, igazodva a nemzeti adottságokhoz és szakpolitikai elvekhez.

A fiatal mezőgazdasági termelők részére nyújtott kiegészítő jövedelemtámogatás (Complementary income support for youg farmers) A jogcím keretében a generációs megújulás elősegítése a cél. Ennek érdekében a tagállamok kiegészítő jövedelemtámogatást nyújthatnak azoknak a fiatal gazdáknak, akik újonnan és először kezdenek mezőgazdasági tevékenységbe. A támogatás termeléstől függetlenül éves alapon, hektárra vetítve kerülne kifizetésre. A feltételek meghatározása során a tagállamoknak ebben az esetben is jelentős szerepük lenne. Az intézkedésre a tagállami közvetlen támogatások legalább 2%-át kellene majd fordítani.

Önkéntes támogatási rendszer környezeti és klímavédelmi célokra (Schemes for climate and the enviorment) Ez a jogcím azt a célt szolgálja, hogy azok a termelők, akik olyan a környezet és az éghajlat számára hasznos mezőgazdasági gyakorlatot folytatnak, amelyek meghaladják a kötelező kondicionalitásnál (az alaptámogatásnál) előírt feltételeket többlettámogatásban részesüljenek. A támogatás termeléstől elválasztottan, éves alapon, támogatható hektáronként kerülne kifizetésre. Az intézkedés keretében követendő eljárások és feltételek meghatározása tagállami hatáskörbe kerülne.

Termeléshez kötött támogatások

A termeléshez kötött támogatások keretében a különálló gyapottámogatás mellett a mostani termeléshez kötött támogatáshoz nagyon hasonlító konstrukció jönne létre.

Termeléshez kötött jövedelemtámogatás (Coupled Income Support) keretében – a jelenlegi gyakorlat szerint – előre rögzített ágazatok támogatására nyílhatna lehetőség. Uniós szinten ezek a következők: gabonafélék, olajos növények, fehérjenövények, hüvelyesek, len, kender, rizs, csonthéjasok, keményítőburgonya, tej és tejtermékek, vetőmagok, juh- és kecskehús, marha és borjú, olívaolaj, selyemhernyó, szárított takarmány, komló, cukorrépa, cukornád és cikória, zöldség-gyümölcs, rövid vágásfordulójú növények, továbbá nem élelmezési célú növények, a fák kivételével, amelyeket olyan termékek előállításához használnak, amelyek alkalmasak lehetnek a fosszilis anyagok helyettesítésére.

Az intézkedés keretében csak azoknak az ágazatoknak lenne elérhető az uniós forrás, amelyek különösen fontosak gazdasági, társadalmi vagy környezetvédelmi szempontból, és amelyek nehézségekkel küzdenek. Éves alapon hektárszám vagy állategység után lenne fizethető a támogatás, melynek keretösszege a tagállami közvetlen támogatások keretének legfeljebb 10%-a lehetne, de a fehérjeágazat esetében célzottan továbbra is 2%-os forrással lehetne gazdálkodni.

A jelenlegi rendszerhez hasonlóan a Bizottság javaslatában szerepel a kistermelők számára elérhető, egyszerűsített feltételek mentén igényelhető támogatás is. A kistermelői jogcím alapját – a mostani gyakorlatnak megfelelően – a többi jogcím alapján elért támogatási összeg együttese jelentené, azokat váltaná fel. Az új koncepció szerint megmaradna a tagállamoknak az a lehetősége, hogy egy meghatározott összegig felkerekítsék a kifizetéseket. A rendszer feltételeinek meghatározása tagállami hatáskörbe kerülne.

A jogszabálytervezet szerint valamennyi közvetlen támogatást érintené az a gyakorlat, mely a termelőnként kifizethető támogatásoknak felső határt szabna meg. Minden – termeléstől független és ahhoz kötött – közvetlen támogatási jogcím esetében a gazdaságonként nyújtható támogatás összege nem lehetne több, mint évi 100 ezer euró. (Ezt angolul capping-nek hívják). Ezen túl a 60 és 100 ezer euró közötti kifizetések esetében sávosan fokozatosan csökkentenék a támogatásokat. (Ez a degresszivitás.) Az elvonás előtt kötelezően figyelembe kellene venni a munkabérköltségeket, azaz a jogszerűen megítélt támogatás és a munkabér számított összegének a különbségére kellene vetíteni az elvonásokat. A munkabérköltséget tagállami átlagos szokásos munkabérek és az érintett mezőgazdasági termelő által bevallott éves munkaerőegységek szorzataként kellene majd meghatározni. Az elvont összeg egyébként nem veszne el az ágazat számára, hiszen vagy a vidékfejlesztési programok fedezetére lehetne átcsoportosítani vagy a kis és közepes területen gazdálkodó termelőket érintő célzott kiegészítő jövedelemtámogatás (redisztribúció) finanszírozására lehetne felhasználni. A rendszer sematikus felépítését a következő ábra szemlélteti.

Piaci intézkedések

A piaci intézkedések célja a termelők piaci viszonyokhoz való alkalmazkodásának elősegítése, illetve piaci válsághelyzetek kezelése. Az ilyen intézkedések révén csökkenthetők a termelők veszteségei, illetve a piaci anomáliáknak való kitettségük. A piaci intézkedések rendszere alapvetően nem változna, hiszen az állami intervencióra, magántárolásra és rendkívüli intézkedésekre vonatkozó hatályos rendelkezések – szükség esetén – továbbra is az uniós mezőgazdasági termelők rendelkezésére állnak.

Ugyanakkor több újítás bevezetésére is sor kerülne:

• A tagállamoknak lehetőségük lenne arra, hogy az 1. pillér szerinti forrásuk legfeljebb 3%-át olyan ágazatok támogatására fordítsák, amelyek nem tartoznak az ágazati támogatásban részesülő ágazatok (pl. bor-, gyümölcs- vagy zöldség) közé. Ilyenbe tartozhatnak a gabonafélék, rizs, cukor, szárított takarmány, vetőmagok, komló, olívaolaj és étkezési olajbogyó, len és kender, banán, élő fák és egyéb növények, gumók, gyökerek, vágott virágok és díszítőlombozat, marha- és borjúhús, tej és tejtermékek, sertéshús, juh- és kecskehús, tojás, baromfihús, selyemhernyó. Az intézkedés révén el kellene érni, hogy a termelői szervezeteket arra ösztönözzék, hogy a versenyképességgel, a fenntarthatósággal és a kockázat- vagy válságkezeléssel kapcsolatos intézkedéseket alkalmazzanak.
• Fennmarad az 1. pillér forrásainak részleges visszatartásának gyakorlata is. Ennek keretében az évente legalább 400 millió euró összegű „mezőgazdasági tartalék” továbbra is működne és a forrásait – a jelenlegi gyakorlathoz hasonlóan – rendkívüli piaci helyzetek kezelésére illetve célzott támogatási válságintézkedésekre lehetne majd fordítani.
• A piaci folyamatokhoz kapcsolódik, de a vidékfejlesztés keretében kell támogatni azokat a kockázatkezelési eszközöket, amelyek révén a mezőgazdasági termelők kezelni lennének képesek a rajtuk kívül álló termelési és jövedelmi kockázatokat. Az ilyen típusú támogatás, amelyet termelési és jövedelmi kockázatokra egyaránt ki kell terjeszteni – és amely biztosítási díjakhoz és kölcsönös biztosítási alapokhoz nyújtott pénzügyi hozzájárulásként jelenne meg –, minden tagállam számára kötelező lesz. A vidékfejlesztés keretében kötelezővé válik az olyan különböző intézkedések – például beruházások és képzések – támogatása, amelyek a mezőgazdasági termelőket segítik a kockázatok megelőzésében vagy azok következményeik kezelésében.

Vidékfejlesztés

Cél, hogy a vidékfejlesztés egyszerűbbé és hatékonyabbá váljon. Ennek során az uniós szinten rögzített célkitűzésekkel és az intézkedések – figyelemmel a tagállami sajátosságokra –  a tervezet szerint biztosítható, hogy a vidékfejlesztési támogatások az EU egészében hatásosak maradjanak. A nemzeti társfinanszírozási arányt – a költségvetési feltételek változása miatt – növelni kell, így a beruházások szintje érdemben nem fog változni. A vidékfejlesztésre irányuló beavatkozástípusok a következők lesznek:

A vidékfejlesztési intézkedések keretében nagyobb jelentőséget fognak kapni a válságkezelési intézkedések és jelentősebb forrásokat lehet majd a fiatal gazdák kezdő tevékenységére is adni. Ezen túl a tervezet szerint a tagállamoknak a vidékfejlesztési forrásaik minimum 30%-át környezet-, éghajlatvédelmi célkitűzések elérésére, legalább 5%-át a LEADER szerinti közösségi fejlesztésekre, továbbá legfeljebb 4%-át a Közös Agrárpolitika végrehajtását támogató technikai feladatokra kellene fordítaniuk.

Az új KAP jogszabályjavaslatokról szóló tárgyalások a rendelettervezetek megjelenését követően megkezdődtek és jó pár hónapon keresztül fognak tartani. A KAP működését biztosító jogszabályok elfogadása előtt fontos előfeltétel az uniós költségvetési tárgyalások lezárása és a költségvetési keretek meghatározása. Ezt követően lehet véglegesíteni az egyes szakpolitikákra vonatkozó rendeleteket. Technikai értelemben a KAP-rendeletek elfogadása során az Európai Unió Tanácsa és az Európai Parlament egyenrangú társjogalkotóként fog úgynevezett rendes jogalkotási eljárás keretében dönteni. Így mindkét szervezet véleménye és érdeke fogja a végleges változatot kialakítani. A végleges megállapodás kialakulására várhatóan legalább egy–másfél évet kell még várni és még csak ezután fognak – a jelentős és érdemi szabályozási tartalmat megjelenítő – nemzeti jogszabályok megjelenni. Addig számos ponton – reményeink szerint a magyar termelők előnyére – változhat, finomodhat a jelenleg vázolt tervezet.

A cikk szerzője: Dr. Vásáry Miklós